—————————————————————————————-————-
Oleh:Dr. Muhammad Kamal, SE., M.Si.
Wacana pendidikan negeri gratis dari jenjang pendidikan dasar hingga perguruan tinggi membawa Indonesia pada perdebatan kebijakan yang jauh lebih besar daripada sekadar menghapus uang sekolah dan uang kuliah. Presiden Prabowo Subianto pada September 2026 mendorong percepatan pendidikan gratis di sekolah negeri dan pematangan pembebasan UKT serta uang pangkal di perguruan tinggi negeri. Pemerintah menyebut sekitar 164 ribu sekolah negeri berada dalam cakupan jenjangPAUD/TK sampai SMA/SMK. Untuk pendidikan tinggi, pemerintah masih mematangkan desain pembiayaan dan implementasinya. Dengan demikian, kebijakan ini belum dapat dibaca sebagai program final, tetapi sebagai agenda reformasi pembiayaan pendidikan yang sedang dirancang.
Dari perspektif Ekonomi Keuangan Negara, pendidikan gratis mempunyai justifikasi kuat. Pendidikan menghasilkan manfaat privat melalui peningkatan ketrampilan, pendapatan dan mobilitas sosial, tetapi juga menghasilkan manfaat sosial melalui produktivitas, inovasi, partisipasi ekonomi dan pembangunan modal manusia. Karena manfaat sosial pendidikan melampaui manfaat yang diterima individu, intervensi negara melalui APBN dapat dibenarkan. Persoalannya bukan apakah negara perlu membiayai pendidikan. Pertanyaan yang lebih penting adalah seberapa besar negara harus membiayainya, kepada siapa subsidi diberikan, bagaimana pembiayaan itu dipertahankan, dan hasil pendidikan apa yang diperoleh dari setiap rupiah uang publik.
Di sinilah gagasan pendidikan gratis harus diuji dengan disiplin fiskal. Gratis bagi peserta didik tidak pernah berarti gratis bagi perekonomian. Ketika UKT, uang pangkal, atau pungutan sekolah dihapus, biaya pendidikan tidak menghilang. Biaya hanya berpindah dari rumah tangga kepada negara. APBN kemudian harus menggantikan pendapatan yang sebelumnya diterimasekolah dan perguruan tinggi sekaligus mempertahankan biaya guru, dosen, laboratorium, perpustakaan, teknologi, riset dan pemeliharaan fasilitas. Inilah persoalan te place men cost. Semakin luas universalitas program, semakin besar pula kewajiban fiskal permanen yang harus ditanggung pemerintah.
Skala persoalannya mulai terlihat dari kalkulasi awal. Banggar DPR pada 24 September 2026 menyebut estimasi sementara sekitar Rp210 triliun untuk pendidikan gratis SD sampai SMA dan sekitar Rp92 triliun untuk perguruan tinggi, sehingga totalnya mendekati Rp302 triliun. Angka tersebut belum merupakan biaya final. Banggar sendiri menyebut pemerintah dan DPR masih memetakan kebutuhan serta mempertimbangkan penerapan bertahap. Untuk tahap awal, sekitar Rp5 triliun dibicarakan sebagai pilot project, dengan wilayah 3T sebagai prioritas yang direkomendasikan. Karena itu, Rp302 triliun harus diperlakukan sebagai working estimate, bukan angka pasti kewajiban APBN.
Masalah pertama adalah fiscal space. Besarnya anggaran pendidikan nasional tidak identik dengan besarnya ruang fiskal baru yang tersedia untuk pendidikan gratis. Anggaran pendidikan telah memiliki berbagai komitmen terhadap BOS, PIP, KIP Kuliah, gaji dan tunjangan pendidik, pembangunan dan revitalisasi sekolah, pendidikan keagamaan, pendidikan vokasi, perguruan tinggi, riset dan berbagai program lainnya. Jika program baru membutuhkan ratusan triliun rupiah, pemerintah harus menentukan sumber pembiayaannya. Pilihannya pada dasarnya terbatas: meningkatkan penerimaan, merealokasi belanja, memperbaiki efisiensi, menggunakan pembiayaan, atau mengombinasikan semuanya. Setiap pilihan mempunyai konsekuensi ekonomi dan politik anggaran. Karena itu, pendidikan gratis harus masuk dalam kerangka fiskal jangka menengah, bukan sekadar memperoleh alokasi tahunan.
Di sinilah pemikiran Richard A. Musgrave tetap relevan. Musgrave menempatkan fungsi alokasi, distribusidan stabilisasi sebagai tiga fungsi utama keuangan publik. Pendidikan gratis menyentuh setidaknya dua fungsi pertama sekaligus. Negara menggunakan anggaran untuk mengoreksi kegagalan pasar dalam investasi modal manusia dan melakukan redistribusi kesempatan kepada masyarakat. Namun fungsi distribusi tidak berarti seluruh warga harus selalu menerima subsidi dalam besaran yang sama. Kebijakan fiskal yang baik perlu memperhatikan siapa yang menerima manfaat, siapa yang menanggung pembiayaan dan apakah manfaat sosial dari tambahan pengeluaran lebih besar daripada biaya sosialnya. Kerangka Musgrave mengingatkan bahwa besarnya belanja bukan ukuran keberhasilan. Struktur distribusi dan hasil belanja jauh lebih menentukan (Musgrave & Musgrave, 1989).
Masalah kedua adalah opportunity cost. Setiap tambahan Rp1 triliun untuk pendidikan gratis merupakan Rp.1 triliun yang tidak dapat digunakan pada program lain apabila penerimaan dan total belanja tidak bertambah. Pemerintah pada saat yang sama harus membiayai kesehatan, perlindungan sosial, infrastruktur, pertahanan, ketahanan pangan, pembayaran bunga utang dan berbagai prioritas pembangunan. Karena itu, pertanyaan yang tepat bukan sekadar “apakah APBN mempunyai uang?”, tetapi“pengeluaran apa yang harus dikurangi atau dibuat lebih efisien untuk membiayainya?” Kebijakan pendidikan gratis menjadi berkelanjutan hanya jika manfaat marginal dari belanja tambahan tersebut lebih tinggi daripadamanfaat program yang dikorbankan. Tanpa pengujian itu, kebijakan sosial yang populer dapat mempersempitfleksibilitas APBN.
Masalah ketiga adalah desain universalitas. Membebaskan biaya seluruh siswa dan mahasiswamemang sederhana secara administratif dan kuat dari sisipesan kebijakan. Namun kesederhanaan itu dapatmenimbulkan masalah benefit incidence. Mahasiswa darikeluarga berpendapatan sangat tinggi dan mahasiswa darirumah tangga miskin akan memperoleh subsidi UKT yang sama jika pembebasan diterapkan tanpa diferensiasi. Padahal kemampuan membayar keduanya sangat berbeda. Dalam kondisi sumber daya fiskal terbatas, subsidiseragam berisiko menggunakan uang publik untukmembiayai kelompok yang sebenarnya mampumembayar, sementara kelompok miskin masihmenghadapi biaya hidup, transportasi, buku, perangkatdigital dan tempat tinggal.
Karena itu, Indonesia perlu mempertimbangkanprogressive universalism. Prinsipnya sederhana: hakmemperoleh pendidikan berkualitas berlaku luas, tetapiintensitas dukungan fiskal meningkat sesuai tingkatkerentanan ekonomi dan hambatan yang dihadapi pesertadidik. Negara dapat menjamin biaya dasar bagi semua, kemudian memberikan dukungan lebih besar kepadakelompok miskin, penyandang disabilitas, masyarakat 3T, daerah kepulauan dan keluarga dengan hambatangeografis tinggi. Pendekatan ini menggeser diskusi dari“gratis untuk semua” menjadi “jaminan pendidikan untuksemua dengan subsidi yang lebih progresif“. Universalitasakses tetap dipertahankan, tetapi keadilan fiskal diperkuat.
Masalah keempat terletak pada cost per student. Ketika harga pendidikan bagi rumah tangga turunmendekati nol, permintaan pendidikan berpotensimeningkat. Itu merupakan keberhasilan dari sisi akses. Namun kenaikan partisipasi harus diikuti kapasitaspenawaran. Sekolah membutuhkan ruang kelas, guru, buku, teknologi dan fasilitas. Perguruan tinggimembutuhkan dosen, laboratorium, perpustakaan, sistemdigital, fasilitas praktik dan pendanaan riset. Jika jumlahpeserta didik meningkat lebih cepat daripada anggaranoperasional dan kapasitas fisik, belanja per peserta didikdapat tertekan. Dalam kondisi seperti itu, pemerintahmemang berhasil memperbesar enrollment, tetapi kualitaslayanan yang diterima setiap peserta justru berisikomelemah.
Joseph E. Stiglitz menjelaskan bahwa intervensipemerintah dapat dibenarkan ketika pasar gagalmenghasilkan alokasi yang efisien, termasuk ketikaterdapat eksternalitas dan persoalan pemerataan. Pendidikan merupakan contoh penting karena keputusaninvestasi pendidikan seseorang memberikan manfaat yang melampaui individu tersebut. Namun Stiglitz juga menekankan bahwa kegagalan pasar tidak otomatismembuat setiap intervensi pemerintah efisien. Pemerintahmenghadapi keterbatasan informasi, insentif, administrasidan implementasi. Karena itu, keberhasilan pendidikangratis harus dinilai bukan dari besarnya subsidi yang diumumkan, melainkan dari kemampuan pemerintahmengubah pengeluaran publik menjadi hasil pendidikanyang terukur (Stiglitz & Rosengard, 2015).
Masalah kualitas menjadi semakin penting jikamelihat kondisi pembelajaran Indonesia. PISA 2022 menunjukkan hanya sekitar 18 persen siswa Indonesia mencapai sekurang-kurangnya Level 2 matematika, 25 persen dalam membaca, dan 34 persen dalam sains. OECD juga mencatat kinerja Indonesia pada ketiga bidangtersebut menurun dibandingkan 2018. Data ini tidakberarti PISA merupakan satu-satunya ukuran kualitaspendidikan. Namun data tersebut memberi peringatanbahwa persoalan Indonesia bukan hanya akses terhadapsekolah. Indonesia juga menghadapi learning deficit. Jika kebijakan gratis memperbesar jumlah peserta tanpamemperbaiki kualitas pembelajaran, negara dapatmemperluas akses terhadap sistem yang hasil belajarnyasendiri masih memerlukan perbaikan besar.
Hubungan antara universalitas dan kualitas karena ituharus ditempatkan di pusat desain kebijakan. Rantairisikonya cukup jelas: free education meningkatkanpartisipasi; partisipasi meningkatkan tekanan kapasitas; tekanan kapasitas tanpa tambahan sumber dayamenurunkan belanja efektif per siswa; dan penurunansumber daya per siswa dapat menekan kualitas. Ini bukanalasan menolak perluasan akses. Justru sebaliknya, haltersebut menunjukkan bahwa perluasan akses harusdisertai quality safeguard. Pemerintah perlu menetapkanstandar biaya minimum per peserta didik, rasio guru ataudosen, kapasitas kelas, fasilitas pembelajaran, dukungandigital dan standar mutu yang tidak boleh turun ketikaprogram diperluas.
Perguruan tinggi menghadapi persoalan yang lebihkompleks. Kemdiktisaintek memperkirakan kebutuhansekitar Rp93,7 triliun untuk pembiayaan pendidikan tinggigratis bagi sekitar 2,83 juta mahasiswa PTN, sedangkanestimasi Banggar berada di kisaran Rp92 triliun. Perbedaan kecil antarestimasi justru memperlihatkanbahwa desain pembiayaan masih bergerak dan perludikonsolidasikan. Pemerintah juga masih mematangkancakupan pembebasan UKT dan uang pangkal. Karena itu, pertanyaan pentingnya bukan hanya berapa besar biayakuliah yang dihapus, tetapi bagaimana negara menggantipenerimaan PTN agar kegiatan akademik, laboratorium, penelitian dan layanan mahasiswa tidak kehilangansumber daya.
Jika replacement funding lebih rendah daripadapendapatan yang hilang ditambah kebutuhan akibatpeningkatan jumlah mahasiswa, PTN dapat mengalamiunderfunding. Konsekuensinya tidak selalu terlihat dalamsatu tahun anggaran. Dampaknya dapat muncul melaluitertundanya pemeliharaan laboratorium, berkurangnyainvestasi teknologi, meningkatnya rasio mahasiswa-dosen, melemahnya penelitian, berkurangnya mobilitas akademikdan menurunnya kemampuan perguruan tinggi menariktenaga berkualitas. Pendidikan kemudian gratis secaranominal tetapi menjadi lebih mahal secara sosial karenamutu lulusan menurun. Oleh sebab itu, setiap skemapembebasan UKT harus memiliki formula replacement funding yang transparan berdasarkan biaya pendidikan, karakter program studi dan standar pelayanan minimum.
Dimensi berikutnya adalah biaya geografis. Bagi keluarga di Jakarta atau kota besar, pembebasan UKT mungkin menghilangkan komponen biaya yang dominan. Namun bagi mahasiswa dari Maluku Utara, Maluku, Nusa Tenggara, Papua dan wilayah kepulauan, UKT hanyalahsatu bagian dari keseluruhan biaya pendidikan. Transportasi antarpulau, tiket kapal atau pesawat, kos, makanan, perangkat digital, internet dan kesempatan kerjayang hilang dapat lebih besar daripada biaya kuliah itusendiri. Karena itu, zero tuition is not zero cost. Jika subsidi hanya menghapus tarif formal tanpa mengatasihambatan geografis, kesetaraan administratif belum tentumenghasilkan kesetaraan kesempatan.
Daron Acemoglu bersama James A. Robinson menekankan pentingnya institusi dalam menentukanapakah sumber daya dapat menghasilkan kemakmuranyang luas. Dalam konteks pendidikan, besarnya APBN tidak otomatis menciptakan modal manusia jika institusiyang mengalokasikan, melaksanakan dan mengawasianggaran tidak bekerja secara efektif. Kebijakanpendidikan gratis membutuhkan aturan yang jelasmengenai pembagian kewenangan, standar pelayanan, mekanisme transfer, akuntabilitas dan evaluasi. Jika institusi lemah, tambahan anggaran dapat mengalamikebocoran, salah sasaran atau terperangkap dalamprosedur tanpa memperbaiki pembelajaran. Dengan demikian, kualitas institusi merupakan variabelpenghubung antara fiscal input dan educational outcome(Acemoglu & Robinson, 2012).
Persoalan kelembagaan tersebut penting karena sistempendidikan Indonesia sangat terdesentralisasi dan melibatkan banyak aktor. Pemerintah pusat menentukankebijakan dan mengalokasikan sebagian besar instrumenfiskal, tetapi pemerintah daerah, sekolah dan perguruantinggi menjadi pelaksana layanan. Kementerian Keuanganharus berkoordinasi dengan Kemendikdasmen, Kemdiktisaintek, Kementerian Agama, Kemendagri dan pemerintah daerah. Ketika program diperluas secaranasional, perbedaan kapasitas administrasi antarwilayahdapat menghasilkan kualitas implementasi yang berbeda. Pemerintah karena itu membutuhkan satu arsitekturpembiayaan yang dapat menelusuri hubungan antara uang yang dialokasikan, penerima manfaat, layanan yang diberikan dan hasil pembelajaran.
Reformasi tersebut memerlukan perubahan dari input-based budgeting menuju outcome-oriented education financing. Selama ini perdebatan pendidikan seringdidominasi pertanyaan tentang berapa besar anggaran. Pertanyaan tersebut penting tetapi tidak cukup. Negara perlu mengetahui berapa rupiah yang diperlukan untukmenghasilkan satu unit perbaikan literasi, numerasi, keterampilan digital, kelulusan tepat waktu, employability dan produktivitas lulusan. Dengan demikian, kenaikanbelanja harus memiliki hubungan yang dapat diuji dengankenaikan kualitas. APBN pendidikan tidak cukup dinilaiberdasarkan spending more. Ia harus diuji berdasarkanspending better.
Perspektif ini relevan karena hasil pembelajaranIndonesia masih menghadapi tantangan besar. OECD menunjukkan proporsi siswa yang mencapai tingkatkompetensi minimum masih jauh di bawah rata-rata OECD dalam matematika, membaca dan sains. Sementaraitu, UNICEF telah lama mengingatkan bahwa distribusipembiayaan pendidikan yang tidak merata dapat berkaitandengan kelas yang besar, keterbatasan tenaga terlatih, kekurangan bahan pembelajaran dan buruknyainfrastruktur. Artinya, persoalan pendidikan tidak selesaihanya dengan memperbesar agregat anggaran. Komposisi, distribusi dan efektivitas belanja menentukan apakahtambahan dana benar-benar mencapai peserta didik yang paling membutuhkan.
Karena itu, pilot project sekitar Rp5 triliun yang dibicarakan Banggar justru dapat menjadi instrumenkebijakan yang penting jika diperlakukan sebagaieksperimen fiskal, bukan sekadar tahap awal penyaluranuang. Pemerintah dapat menguji biaya riil per siswa, dampak terhadap partisipasi, perubahan pungutan rumahtangga, kualitas layanan, kapasitas pemerintah daerah, serta potensi penyimpangan. Prioritas wilayah 3T juga memberi kesempatan untuk menguji kebijakan pada daerah dengan hambatan terbesar. Hasilnya harus menjadidasar kalibrasi program sebelum pemerintah memperluascakupan ke seluruh Indonesia.
Evaluasi tersebut perlu menggunakan pendekatanvalue for money. Setiap rupiah belanja harus diuji melaluitiga dimensi: ekonomi dalam memperoleh input, efisiensidalam mengubah input menjadi layanan, dan efektivitasdalam menghasilkan outcome. Sekolah yang menerimatambahan dana tetapi tidak memperbaiki kehadiran guru, pembelajaran atau kompetensi siswa tidak dapat dianggapberhasil hanya karena serapan anggarannya mencapai 100 persen. Demikian pula PTN yang menerima kompensasiUKT tetapi mengalami penurunan kualitas akademik tidakmemenuhi tujuan kebijakan. Dalam Keuangan Negara modern, penyerapan anggaran adalah indikatoradministratif, bukan indikator akhir keberhasilan.
Pemerintah juga perlu membangun fiscal safeguard. Pertama, tentukan biaya standar minimum per pesertadidik untuk setiap jenjang. Kedua, pisahkan secaratransparan pembiayaan akses dan pembiayaan mutu. Ketiga, gunakan means testing atau mekanisme progresifuntuk komponen subsidi tambahan. Keempat, berikanbobot fiskal lebih besar bagi daerah 3T, kepulauan dan wilayah berbiaya tinggi. Kelima, kaitkan ekspansiprogram dengan indikator kapasitas sekolah dan PTN. Keenam, publikasikan biaya per siswa dan outcome secaraberkala. Dengan desain tersebut, universalitas tidak harusidentik dengan uniformitas pembiayaan.
Pendidikan gratis juga tidak boleh menggesertanggung jawab kualitas sepenuhnya kepada APBN. Pemerintah daerah tetap mempunyai fungsi penting dalampenyediaan infrastruktur, pengelolaan sekolah dan peningkatan kualitas layanan. Perguruan tinggimembutuhkan otonomi yang memadai untuk mengelolasumber daya dan mengembangkan inovasi pembiayaanyang tidak membebani mahasiswa miskin. Dunia usahadapat berkontribusi melalui riset, magang dan pengembangan kompetensi. Masyarakat perlumemperoleh kanal pengawasan terhadap penggunaananggaran. Model pembiayaan yang terlalu tersentralisasijustru dapat menciptakan ketergantungan dan mengurangirespons terhadap kebutuhan lokal.
Pada akhirnya, Indonesia tidak seharusnyamempertentangkan akses dengan kualitas. Keduanyamerupakan bagian dari investasi modal manusia yang sama. Pendidikan gratis dapat memperbesar mobilitassosial ketika anak dari keluarga miskin memperolehkesempatan belajar yang sebelumnya tertutup oleh biaya. Namun investasi tersebut baru menghasilkan fiscal returnjangka panjang jika pendidikan meningkatkanketerampilan, produktivitas, pendapatan dan basis pajakmasa depan. Jika lulusan bertambah tetapi kompetensi dan produktivitas stagnan, pemerintah menanggung biaya hariini tanpa memperoleh pengembalian sosial dan ekonomiyang sepadan pada masa depan.
Karena itu, pendidikan gratis perlu ditempatkan dalamMedium-Term Fiscal Framework. Pemerintah harusmemproyeksikan bukan hanya kebutuhan tahun pertama, tetapi kebutuhan lima, sepuluh, bahkan dua puluh tahunketika jumlah peserta, biaya tenaga kerja, teknologi dan kebutuhan infrastruktur berubah. Kewajiban pendidikanbersifat recurrent expenditure. Begitu masyarakatmemperoleh hak pembiayaan universal, secara politik dan sosial program akan sangat sulit dikurangi. Kesalahandesain pada tahun pertama dapat berubah menjadi tekananstruktural terhadap APBN pada tahun-tahun berikutnya. Kehati-hatian fiskal sejak awal justru melindungikeberlanjutan hak pendidikan.
Maka ukuran keberhasilan kebijakan ini seharusnyatidak berbunyi “berapa juta siswa dan mahasiswa yang digratiskan“, tetapi “berapa banyak anak Indonesia yang setelah memperoleh subsidi mampu belajar lebih baik, menyelesaikan pendidikan, memperoleh keterampilan dan meningkatkan produktivitasnya“. Indonesia perlu bergerakdari free education accounting menuju human capital accounting. Negara harus mampu menunjukkan hubunganantara rupiah APBN, layanan pendidikan, kualitaspembelajaran dan peningkatan kesejahteraan. Di sinilahpendidikan gratis berubah dari program belanja menjadiinvestasi publik.
Pendidikan gratis dari sekolah hingga perguruan tinggimerupakan kesempatan besar untuk memperbaikimobilitas sosial, tetapi sekaligus menjadi ujian serius bagikualitas pengelolaan Keuangan Negara Indonesia. Estimasi sementara sekitar Rp302 triliun menunjukkanbahwa universalitas mempunyai harga fiskal yang besardan angka tersebut masih harus dimatangkan sebelummenjadi dasar kebijakan permanen. Pertanyaan terpentingbukan apakah pendidikan layak digratiskan, melainkanbagaimana negara membayar biaya penggantinya tanpamelemahkan kualitas, mempersempit ruang fiskal dan mengorbankan prioritas publik lainnya. Indonesia membutuhkan universalitas yang progresif, bukan sekadarsubsidi seragam. Pemerintah perlu melindungi kelompokmiskin dan wilayah berbiaya tinggi lebih kuat daripadakelompok yang mempunyai kemampuan ekonomi besar. APBN harus menjamin cost per student yang memadaiagar pertumbuhan partisipasi tidak menghasilkan sekolahdan perguruan tinggi yang kekurangan sumber daya. Kualitas guru, dosen, laboratorium, teknologi, penelitiandan fasilitas harus diperlakukan sebagai bagian dari biayapendidikan gratis, bukan sebagai pengeluaran tambahanyang dapat ditunda. Tata kelola juga harus bergerak darilogika serapan menuju hasil. Setiap rupiah harus dapatditelusuri dari APBN hingga perubahan kualitaspembelajaran. Pilot project perlu digunakan untukmenguji biaya, tata kelola, dampak dan risiko sebelumprogram diperluas secara nasional. Pendidikan gratis juga harus mengakui bahwa biaya geografis membuatkebutuhan anak di Ternate, Halmahera, Papua atau Nusa Tenggara berbeda dari kebutuhan anak di kota besar Jawa. Dengan demikian, keadilan fiskal tidak berarti setiaporang menerima jumlah subsidi yang sama. Keadilanberarti negara mengalokasikan sumber daya sesuaikebutuhan agar kesempatan pendidikan menjadi lebihsetara. Jika desain ini berhasil, pendidikan gratis dapatmenjadi investasi modal manusia yang memperkuatproduktivitas, mobilitas sosial dan basis ekonomiIndonesia. Jika desain fiskalnya gagal, universalitas dapatberubah menjadi kewajiban anggaran permanen dengansekolah dan perguruan tinggi yang semakin kekurangansumber daya. Tantangan Indonesia karena itu bukanmemilih antara gratis atau berkualitas. Tantangannyaadalah membangun arsitektur Keuangan Negara yang membuat pendidikan dapat semakin terjangkau, semakinadil, semakin berkualitas, dan tetap dapat dibiayai lintasgenerasi.
Daftar Pustaka
Musgrave, R. A., & Musgrave, P. B. (1989), Public Finance in Theory and Practice;
Stiglitz, J. E., & Rosengard, J. K. (2015), Economics of the Public Sector;
Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012), Why Nations Fail.
Komentar